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Presupuesto Participativo: impulso a la Democracia (Primera parte)

El Departamento de Ciencias Sociales de la Regional Norte de la Universidad de la República desde hace veinte años  realiza investigaciones sobre el Desarrollo Regional. Actualmente está integrado por trece investigadores con niveles de Maestría y Doctorado. En esta ocasión  la temática que se presenta refiere al Presupuesto Participativo como política que impulsa la democracia.

Este articulo es el primero de dos entregas en los que se presentan algunas reflexiones vinculadas al análisis del Presupuesto Participativo (PP) como política pública que destina ciertos montos del presupuesto municipal para que la comunidad planifique, decida y ejecute qué hacer con ellos. De este modo, se ha optado por trabajar desde la percepción de los propios actores involucrados en el proceso de PP desarrollados entre los años 2008-2010 en Salto y 2006-2010 en Paysandú. Para ello se realizaron cuatro grupos de discusión (dos de ellos compuestos por hombres y los otros dos por mujeres) en los departamentos de Salto y Paysandú, y veinte entrevistas (cinco hombres y cinco mujeres en cada departamento).
Existen numerosas investigaciones sobre los procesos participativos de los PP, pero son muy pocas las que abordan estos estudios desde la percepción de los actores involucrados en los mismos. Nuestro interés se centró en conocer desde la propia voz de los sujetos implicados los mecanismos de conocimiento de la propuesta, la participación según sexo, los resultados apreciados, el rol de los técnicos, la evolución de la participación, la percepción sobre más democracia, y dignificación personal. En este artículo se desarrollarán los cuatro primeros puntos, y los tres restantes en la próxima entrega.
En la mayor parte de la literatura sobre el tema se presenta al PP como una invención del Partido de los Trabajadores (PT) en Porto Alegre en el año 1988. Sin embargo, sus orígenes son más complejos ya que sin utilizar el nombre existen otras experiencias anteriores en Brasil en las que se sometía el presupuesto al debate público. En el Uruguay la política fue incorporada a sus estrategias de participación ciudadana a través de la Intendencia Municipal de Montevideo en el año 1990 y posteriormente es implementada también por los departamentos de Florida, Rivera, Maldonado, Canelones, Paysandú y Salto.
Los diseños de PP de Salto y Paysandú
Las experiencias de PP desarrolladas en las ciudades de Salto y Paysandú son diferentes. En Salto, la implementación del PP, comenzó en 2007 con la agrupación de los barrios de la ciudad en siete Coordinadoras Zonales, y en el interior según proximidad y división administrativa de las Juntas Locales. El trabajo grupal y comunitario fue considerado por el gobierno de turno como la estrategia de intervención territorial privilegiada, promoviendo la participación de los interesados en el diseño, ejecución y evaluación de cada proyecto zonal. Los proyectos ejecutados incluyeron actividades vinculadas a salud, educación, recreación, deportes y medio ambiente, dirigidos a distintos sectores de la población. La implementación del PP  implicó las siguientes etapas:
o Identificación de los actores locales (organizaciones sociales e instituciones formales y no formales)
o Discusión colectiva de necesidades y demandas de cada barrio y priorización de las mismas a nivel de zona o localidad.
o Definición de líneas estratégicas comunes para la zona.
o Diseño del Proyecto Zonal a partir de una pauta general.
o Votación del/los proyectos por parte de los vecinos residentes en cada zona.
o Firma de Acuerdos con las organizaciones e instituciones zonales que elaboraron el proyecto.
o Transferencia del dinero previsto para el inicio de las actividades planteadas en cada proyecto.
o Seguimiento de los proyectos por parte de técnicos municipales y organizaciones de cada zona.
En el caso de Paysandú, el diseño fue diferente en sus dos primeras ediciones. En la primera, se podía participar presentando proyectos tanto de forma individual, como dentro de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones públicas. Luego de realizada la elección de la edición 2006, el gobierno decide avanzar hacia una modalidad de co-gestión necesitando para ello una organización con personería jurídica que se haga cargo de la ejecución de los proyectos. Esto coloca un poco más el acento en las organizaciones a la hora de elaborar los proyectos. No obstante, buscando una mayor base popular, a partir del 2008, además del aval de la organización se necesita el respaldo de al menos veinte firmas ciudadanas. En lo que refiere a la votación, la participación en la elección se hace de forma individual. Los proyectos presentados por la ciudadanía no tenían limitaciones temáticas, por lo que la actividad sobre la cual se desarrollaban proyectos podía ser de competencia departamental, como el arreglo de una plaza, o de competencia nacional, como la conformación de un grupo multidisciplinario en una institución educativa.
En el caso del PP general de Paysandú la participación fue organizada en distritos, contemplando elementos identitarios y  el acceso a servicios. A pesar de que los fondos se asignan para cada distrito hay que precisar que las personas pueden participar en proyectos que no sean del distrito en el que residen y que la votación incluye la posibilidad de votar hasta tres proyectos los que pueden ser de diferentes distritos. Los convocados a votar eran todos los habitantes de Paysandú, mayores de 14 años, con documento de identidad, al tiempo que en Salto la votación era a partir de los 16 años.
Las etapas de intervención desarrolladas en Paysandú fueron:
o Presentación de propuestas para ser estudiadas por técnicos de la Intendencia quienes evaluaban su factibilidad.
o Realización de una votación (en noviembre) para seleccionar los proyectos que se ejecutarían en el próximo año.
o Ordenación de los proyectos presentados según el resultado de la misma, partiendo del más votado al menos votado. En ese orden se asignaban los recursos hasta sumar la totalidad dispuesta para el distrito.
o La Comisión de Seguimiento (integrada por un representante titular y un suplente por cada distrito) verifica el cumplimiento de los proyectos y asesorar a los ciudadanos y organizaciones encargados de ejecutar los mismos en caso de dudas.
Se trata de dos diseños institucionales diferentes: uno, Paysandú, poniendo el énfasis en la competencia: individuos y organizaciones presentan proyectos que luego elige la ciudadanía. Otro, el de Salto, colocando el acento en la cooperación: organizaciones presentan ideas que luego se discuten y se formulan como un solo proyecto por coordinadora zonal y luego se plebiscitan.
Mecanismos de conocimiento de la propuesta por parte de los vecinos
Los involucrados en el proceso expresan haber desarrollado distintas estrategias con el fin de dar a conocer sus propuestas de trabajo, apelando a la llegada masiva de los medios de comunicación así como a encuentros más directos con los vecinos, a través de volanteadas  y reuniones: “Anduvimos de acá para allá, volantes, todo, pidiendo entrevistas en las radios” (Hombres Paysandú), “Hicimos una campaña muy linda para hablar con la gente, para concientizar a la gente” (Hombres Salto)
Las mujeres consideran que la población estaba en conocimiento de la política y de los proyectos. Para dar a conocer las propuestas así como para la instancia de votación, hicieron uso de los medios de comunicación, pero el énfasis estuvo puesto sobre todo en el contacto cara a cara con los vecinos, aprovechando la llegada y convocatoria de determinadas instituciones, como es el caso de las escuelas: “La gente de Paysandú sabe de qué se trata, entonces apoya y vos tenés tu gente”. “Nosotros, los del apoyo escolar, hicimos primero un censo casero, que necesitaba la gente de ese barrio, así arrancamos” (Mujeres Paysandú)
La participación según sexo
Haciendo referencia a la participación por sexo, en tres de los cuatro grupos, se destaca el protagonismo de las mujeres en el liderazgo de los procesos participativos que se movilizaron a partir de los PP. “Se involucra más la mujer que el hombre…la mujer fue la protagonista número uno de los proyectos del PP”.
Por otra parte, destacan diferencias significativas en la forma de participación de los hombres, poniendo énfasis en su sentido práctico, su poco interés por participar en espacios de discusión o su falta de constancia, sobre todo en instancias donde existe una presencia femenina fuerte. “Los hombres no se niegan, pero hacen lo justo y lo necesario. Se resisten a las reuniones extensas; sobre todo cuando hay mujeres bien ubicadas”. “A los hombres les cuesta mucho integrarse cuando son muchas mujeres”.
Resultados
Haciendo referencia a los resultados alcanzados mediante la implementación de los PP, se destacan algunos vinculados a mejoras materiales concretas y visibles, otros al desarrollo de nuevas estrategias para trabajar en forma colectiva y organizada con los vecinos y otros, referidos al crecimiento personal y ciudadano que implicó la identificación y priorización de las problemáticas a ser abordadas por el proyecto, más allá de los intereses particulares de cada organización. Cabe señalar que estos últimos dos tipos de resultados fueron expresados por los grupos de Salto quienes sostuvieron que “…el PP nos llevó a vincularnos con otras personas, porque no fue solo la comisión de nuestro barrio sino que estuvieron las escuelas, las instituciones públicas, centros deportivos, los CAIF…””Cada uno estaba en su Mesa y se preocupaba porque el otro también participara y por lo que le estaba pasando…íbamos recorriendo las otras coordinadoras para ver las otras experiencias”.
Asimismo, todos los grupos destacan la importancia de los logros materiales para dar legitimidad y credibilidad a los demás vecinos y actores del territorio. “No fue en vano el trabajo ni todo lo que se hizo, hubieron logros…logros que se ven y eso es lo que le da credibilidad a la gente…una infraestructura, el arreglo de una cancha, o un taller importante para los jóvenes…”.
Rol de los  técnicos
En términos generales los grupos de Salto consideran que el rol de los técnicos en la experiencia ha sido fundamental en términos de guía y acompañantes del proceso. Al respecto los involucrados expresan: “Fueron las Asistentes Sociales las que nos guiaron para poder aprender a armar esto, porque nunca lo habíamos hecho…la parte técnica fue una de las principales que nos ayudó muchísimo”. En términos generales, en el caso de Salto, se destaca la importancia de la presencia de los técnicos sociales del SOCAT y de la Intendencia como promotores y guías de los proyectos.
En algunos casos se entiende que la presencia del técnico en las instancias de discusión e intercambio, estimula en mayor medida, el acercamiento y compromiso de los vecinos. “Nosotros en el barrio tuvimos a una Asistente Social que fue un bastión, siempre estuvo ahí, para nosotros la Intendencia tiene que estar, porque se dice que va a estar cierta persona de la Intendencia la gente se compromete más y se crea otro compromiso”.
Las percepciones de los grupos respecto al fenómeno presentan algunas similitudes y algunas diferencias. Los mayores consensos se generaron en relación a la valoración altamente positiva de los resultados obtenidos con y durante el PP, así como al rol de los técnicos como orientadores y acompañantes activos del proceso. Por otro lado, a lo largo del estudio se pudieron detectar valoraciones distintas respecto a la participación de las mujeres y de los varones en el proceso, resaltando el fuerte involucramiento de las mujeres en el mismo.  Algunas de estas diferencias en alguna medida responden a las diferencias en el diseño institucional de las propuestas de los PP de cada departamento.

Este articulo es el primero de dos entregas en los que se presentan algunas reflexiones vinculadas al análisis del Presupuesto Participativo (PP) como política pública que destina ciertos montos del presupuesto municipal para que la comunidad planifique, decida y ejecute qué hacer con ellos. De este modo, se ha optado por trabajar desde la percepción de los propios actores involucrados en el proceso de PP desarrollados entre los años 2008-2010 en Salto y 2006-2010 en Paysandú. Para ello se realizaron cuatro grupos de discusión (dos de ellos compuestos por hombres y los otros dos por mujeres) en los departamentos de Salto y Paysandú, y veinte entrevistas (cinco hombres y cinco mujeres en cada departamento).

Existen numerosas investigaciones sobre los procesos participativos de los PP, pero son muy pocas las que abordan estos estudios desde la percepción de los actores involucrados en los mismos. Nuestro interés se centró en conocer desde la propia voz de los sujetos implicados los mecanismos de conocimiento de la propuesta, la participación según sexo, los resultados apreciados, el rol de los técnicos, la evolución de la participación, la percepción sobre más democracia, y dignificación personal. En este artículo se desarrollarán los cuatro primeros puntos, y los tres restantes en la próxima entrega.

En la mayor parte de la literatura sobre el tema se presenta al PP como una invención del Partido de los Trabajadores (PT) en Porto Alegre en el año 1988. Sin embargo, sus orígenes son más complejos ya que sin utilizar el nombre existen otras experiencias anteriores en Brasil en las que se sometía el presupuesto al debate público. En el Uruguay la política fue incorporada a sus estrategias de participación ciudadana a través de la Intendencia Municipal de Montevideo en el año 1990 y posteriormente es implementada también por los departamentos de Florida, Rivera, Maldonado, Canelones, Paysandú y Salto.

Los diseños de PP de Salto y Paysandú

Las experiencias de PP desarrolladas en las ciudades de Salto y Paysandú son diferentes. En Salto, la implementación del PP, comenzó en 2007 con la agrupación de los barrios de la ciudad en siete Coordinadoras Zonales, y en el interior según proximidad y división administrativa de las Juntas Locales. El trabajo grupal y comunitario fue considerado por el gobierno de turno como la estrategia de intervención territorial privilegiada, promoviendo la participación de los interesados en el diseño, ejecución y evaluación de cada proyecto zonal. Los proyectos ejecutados incluyeron actividades vinculadas a salud, educación, recreación, deportes y medio ambiente, dirigidos a distintos sectores de la población. La implementación del PP  implicó las siguientes etapas:

o Identificación de los actores locales (organizaciones sociales e instituciones formales y no formales)

o Discusión colectiva de necesidades y demandas de cada barrio y priorización de las mismas a nivel de zona o localidad.

o Definición de líneas estratégicas comunes para la zona.

o Diseño del Proyecto Zonal a partir de una pauta general.

o Votación del/los proyectos por parte de los vecinos residentes en cada zona.

o Firma de Acuerdos con las organizaciones e instituciones zonales que elaboraron el proyecto.

o Transferencia del dinero previsto para el inicio de las actividades planteadas en cada proyecto.

o Seguimiento de los proyectos por parte de técnicos municipales y organizaciones de cada zona.

En el caso de Paysandú, el diseño fue diferente en sus dos primeras ediciones. En la primera, se podía participar presentando proyectos tanto de forma individual, como dentro de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones públicas. Luego de realizada la elección de la edición 2006, el gobierno decide avanzar hacia una modalidad de co-gestión necesitando para ello una organización con personería jurídica que se haga cargo de la ejecución de los proyectos. Esto coloca un poco más el acento en las organizaciones a la hora de elaborar los proyectos. No obstante, buscando una mayor base popular, a partir del 2008, además del aval de la organización se necesita el respaldo de al menos veinte firmas ciudadanas. En lo que refiere a la votación, la participación en la elección se hace de forma individual. Los proyectos presentados por la ciudadanía no tenían limitaciones temáticas, por lo que la actividad sobre la cual se desarrollaban proyectos podía ser de competencia departamental, como el arreglo de una plaza, o de competencia nacional, como la conformación de un grupo multidisciplinario en una institución educativa.

En el caso del PP general de Paysandú la participación fue organizada en distritos, contemplando elementos identitarios y  el acceso a servicios. A pesar de que los fondos se asignan para cada distrito hay que precisar que las personas pueden participar en proyectos que no sean del distrito en el que residen y que la votación incluye la posibilidad de votar hasta tres proyectos los que pueden ser de diferentes distritos. Los convocados a votar eran todos los habitantes de Paysandú, mayores de 14 años, con documento de identidad, al tiempo que en Salto la votación era a partir de los 16 años.

Las etapas de intervención desarrolladas en Paysandú fueron:

o Presentación de propuestas para ser estudiadas por técnicos de la Intendencia quienes evaluaban su factibilidad.

o Realización de una votación (en noviembre) para seleccionar los proyectos que se ejecutarían en el próximo año.

o Ordenación de los proyectos presentados según el resultado de la misma, partiendo del más votado al menos votado. En ese orden se asignaban los recursos hasta sumar la totalidad dispuesta para el distrito.

o La Comisión de Seguimiento (integrada por un representante titular y un suplente por cada distrito) verifica el cumplimiento de los proyectos y asesorar a los ciudadanos y organizaciones encargados de ejecutar los mismos en caso de dudas.

Se trata de dos diseños institucionales diferentes: uno, Paysandú, poniendo el énfasis en la competencia: individuos y organizaciones presentan proyectos que luego elige la ciudadanía. Otro, el de Salto, colocando el acento en la cooperación: organizaciones presentan ideas que luego se discuten y se formulan como un solo proyecto por coordinadora zonal y luego se plebiscitan.

Mecanismos de conocimiento de la propuesta por parte de los vecinos

Los involucrados en el proceso expresan haber desarrollado distintas estrategias con el fin de dar a conocer sus propuestas de trabajo, apelando a la llegada masiva de los medios de comunicación así como a encuentros más directos con los vecinos, a través de volanteadas  y reuniones: “Anduvimos de acá para allá, volantes, todo, pidiendo entrevistas en las radios” (Hombres Paysandú), “Hicimos una campaña muy linda para hablar con la gente, para concientizar a la gente” (Hombres Salto)

Las mujeres consideran que la población estaba en conocimiento de la política y de los proyectos. Para dar a conocer las propuestas así como para la instancia de votación, hicieron uso de los medios de comunicación, pero el énfasis estuvo puesto sobre todo en el contacto cara a cara con los vecinos, aprovechando la llegada y convocatoria de determinadas instituciones, como es el caso de las escuelas: “La gente de Paysandú sabe de qué se trata, entonces apoya y vos tenés tu gente”. “Nosotros, los del apoyo escolar, hicimos primero un censo casero, que necesitaba la gente de ese barrio, así arrancamos” (Mujeres Paysandú)

La participación según sexo

Haciendo referencia a la participación por sexo, en tres de los cuatro grupos, se destaca el protagonismo de las mujeres en el liderazgo de los procesos participativos que se movilizaron a partir de los PP. “Se involucra más la mujer que el hombre…la mujer fue la protagonista número uno de los proyectos del PP”.

Por otra parte, destacan diferencias significativas en la forma de participación de los hombres, poniendo énfasis en su sentido práctico, su poco interés por participar en espacios de discusión o su falta de constancia, sobre todo en instancias donde existe una presencia femenina fuerte. “Los hombres no se niegan, pero hacen lo justo y lo necesario. Se resisten a las reuniones extensas; sobre todo cuando hay mujeres bien ubicadas”. “A los hombres les cuesta mucho integrarse cuando son muchas mujeres”.

Resultados

Haciendo referencia a los resultados alcanzados mediante la implementación de los PP, se destacan algunos vinculados a mejoras materiales concretas y visibles, otros al desarrollo de nuevas estrategias para trabajar en forma colectiva y organizada con los vecinos y otros, referidos al crecimiento personal y ciudadano que implicó la identificación y priorización de las problemáticas a ser abordadas por el proyecto, más allá de los intereses particulares de cada organización. Cabe señalar que estos últimos dos tipos de resultados fueron expresados por los grupos de Salto quienes sostuvieron que “…el PP nos llevó a vincularnos con otras personas, porque no fue solo la comisión de nuestro barrio sino que estuvieron las escuelas, las instituciones públicas, centros deportivos, los CAIF…””Cada uno estaba en su Mesa y se preocupaba porque el otro también participara y por lo que le estaba pasando…íbamos recorriendo las otras coordinadoras para ver las otras experiencias”.

Asimismo, todos los grupos destacan la importancia de los logros materiales para dar legitimidad y credibilidad a los demás vecinos y actores del territorio. “No fue en vano el trabajo ni todo lo que se hizo, hubieron logros…logros que se ven y eso es lo que le da credibilidad a la gente…una infraestructura, el arreglo de una cancha, o un taller importante para los jóvenes…”.

Rol de los  técnicos

En términos generales los grupos de Salto consideran que el rol de los técnicos en la experiencia ha sido fundamental en términos de guía y acompañantes del proceso. Al respecto los involucrados expresan: “Fueron las Asistentes Sociales las que nos guiaron para poder aprender a armar esto, porque nunca lo habíamos hecho…la parte técnica fue una de las principales que nos ayudó muchísimo”. En términos generales, en el caso de Salto, se destaca la importancia de la presencia de los técnicos sociales del SOCAT y de la Intendencia como promotores y guías de los proyectos.

En algunos casos se entiende que la presencia del técnico en las instancias de discusión e intercambio, estimula en mayor medida, el acercamiento y compromiso de los vecinos. “Nosotros en el barrio tuvimos a una Asistente Social que fue un bastión, siempre estuvo ahí, para nosotros la Intendencia tiene que estar, porque se dice que va a estar cierta persona de la Intendencia la gente se compromete más y se crea otro compromiso”.

Las percepciones de los grupos respecto al fenómeno presentan algunas similitudes y algunas diferencias. Los mayores consensos se generaron en relación a la valoración altamente positiva de los resultados obtenidos con y durante el PP, así como al rol de los técnicos como orientadores y acompañantes activos del proceso. Por otro lado, a lo largo del estudio se pudieron detectar valoraciones distintas respecto a la participación de las mujeres y de los varones en el proceso, resaltando el fuerte involucramiento de las mujeres en el mismo.  Algunas de estas diferencias en alguna medida responden a las diferencias en el diseño institucional de las propuestas de los PP de cada departamento.